Это есть их последний и решительный бой? Конституционные суды Европы против европейских международных судов

21 Февраля 2017
https://zakon.ru/blog/2017/2/20/eto_est_ih_poslednij_i_reshitelnyj_boj_konstitucionnye_sudy_evropy_protiv_evropejskih_mezhdunarodnyh

юрист
Алексей Исполинов  

Это есть их последний и решительный бой? Конституционные суды Европы против европейских международных судов

20.02.2017  

Иной раз кажется, что значительная часть российской юридической общественности воспринимает современное международное право лишь в виде противостояния ЕСПЧ и КС РФ, к тому же помноженное на ученическое восприятие принципа pacta sunt servanda как святость любого текста или заведомая безупречность решения любого международного суда. Однако международное право пульсирует и развивается в повседневной практике государств, благодаря которой появляются, изменяются и уходят в прошлое международные договоры и обычаи. Эту практику формируют не только дипломаты и исполнительная власть в целом, но и другие ветви власти, включая суды. Причем национальные суды, в первую очередь конституционные, начинают играть в этом процессе все более заметную роль. Недавний отказ КС РФ исполнять решение ЕСПЧ о выплате компенсации акционерам ЮКОСа можно также рассмотреть и как часть более общего процесса сопротивления конституционных судов Европы натиску со стороны международного права и толкующих это право международных судов. Возглавляет этот натиск отнюдь не ЕСПЧ, а Суд ЕС, а интенсивность этого напора позволила некоторым авторам говорить о конституционных судах стран-членов ЕС как о наиболее притесняемой части судейского сообщества. Однако, как будет показано ниже, у конституционных судов есть собственное мнение на этот счет.
К большому сожалению, эта история о непростых взаимоотношениях конституционных и международных судов остается по большей части незнакомой для отечественной юридической общественности, что вносит свою лепту в наше восприятие действий КС РФ как некоего исключения, достойного сожаления и всяческого порицания.
Позиция Суда ЕС
За 65 лет своей активной деятельности Суд ЕС успешно завершил процесс, который получил название «конституционализация» учредительных договоров ЕС. В результате ЕС трансформировался из традиционной международной организации, действующей на основе норм международного права, в особое образование, имеющее свои конституционные принципы и регулируемое договором, имеющим характер конституции. Воспринимая себя и действуя как конституционный суд Европейского союза, Суд ЕС проверяет положения актов институтов ЕС на предмет их соответствия учредительным договорам и Хартии основных прав ЕС и при необходимости их аннулирует. Отвечая на запросы национальных судов, Суд ЕС проверяет соответствие национальных нормативных актов Хартии ЕС, и если такое несоответствие найдено, то национальный суд обязан эти нормы не применять в рассматриваемом деле.
Суд ЕС еще больше активизировался в 2009 г. после вступления в силу Лиссабонского Договора, в соответствии с которым под его юрисдикцию попали вопросы внутренних дел и правосудия, включая вопросы выдачи, миграции, беженцев и предоставления убежища. Тем же Лиссабонским Договором Хартии основных прав ЕС была придана сила учредительных договоров, а вопросы толкования и применения Хартии институтами ЕС и странами-членами ЕС тоже перешли под исключительную юрисдикцию Суда ЕС. Это еще больше осложнило и без того непростые отношения между Судом ЕС и конституционными судами стран-членов ЕС, поскольку оказалось, что теперь Суд ЕС и конституционные суды будут толковать сходные нормы о правах человека, только для Суда ЕС источником этих норм является Хартия, а для конституционных судов это национальные конституции. В таких условиях появление интерпретационной конкуренции между судами и конституционных конфликтов стало просто неизбежным.
В крайне тяжелом положении оказались нижестоящие суды стран-членов ЕС. От них требовалась теперь некая двойная лояльность – по отношению к Суду ЕС и к собственным конституционным судам (при желании можно говорить даже о «тройной лояльности», если принимать во внимание амбиции ЕСПЧ также стать конституционным судом для всей Европы). В результате судьи нижестоящих судов оказывались перед необходимостью делать даже не один, а несколько непростых выборов. Выбор первый: к кому и в какой последовательности обращаться за разъяснением соответствующих положений национального законодательства с точки зрения прав человека – к своему конституционному суду или к Суду ЕС? Выбор второй: чье толкование в итоге надо будет применять, если полученные от этих судов разъяснения отличаются?
Нельзя сказать, что Суд ЕС и конституционные суды оказались не готовы к такому повороту событий. У Суда ЕС была наготове доктрина верховенства права ЕС, впервые сформулированная ещё в решении по делу Costa/Enel. В решении по делу Simmenthal II Суд ЕС заявил, что в «соответствии с принципом приоритета права ЕС, норма права делает автоматически неприменяемой любое противоречащее ей положение национального права».[1] Затем Суд ЕС пошел еще дальше, провозгласив в решении по делу Internationale Handelsgesellschaft, что даже положения национальной конституции не могут быть использованы для того, чтобы оспорить действие нормы права ЕС.[2] Широкую известность получило решение Суда ЕС по делу C-285/98 Tanja Kreil, в котором Суд ЕС де факто признал несоответствующим Директиве 76/207 (Equal Treatment Directive) конституционный запрет для женщин занимать в немецкой армии должности, связанные с использованием оружия. После этого решения Конституция ФРГ была изменена.
Если говорить о лояльности нижестоящих национальных судов, то в своем решении по делу Case C-81/05 Cordero Alonso Суд ЕС как раз и разбирался в такой ситуации. Испанский судья, обращаясь к Суду ЕС, спрашивал о возможности не применять в деле определенные положения национального законодательства. Проблема состояла в том, что эти положения национального закона ранее уже были признаны Судом ЕС в другом решении противоречащими принципу недискриминации, а с точки зрения испанского конституционного суда эти нормы полностью соответствовали Конституции. Суд ЕС не колебался, заявив, что раз принцип недискриминации является одним из основных принципов права ЕС, то национальные суды обязаны следовать толкованию, данному Судом ЕС, и не применять соответствующие нормы национального права (даже несмотря на то, что эти нормы были признаны конституционным судом соответствующими конституции).
В своем другом более известном решении по делу Melloni (см. мой пост) Суд ЕС не согласился с подходом КС Испании, который полагал, что в том случае, если его стандарты защиты прав человека выше, чем на уровне ЕС, это дает ему право не применять нормы права ЕС в случае их противоречия таким национальным стандартам. По мнению Суда ЕС, такое толкование идет в разрез с принципом верховенства права ЕС. Суд еще раз повторил, что в соответствии с принципом верховенства права ЕС национальные правовые нормы, даже если это нормы конституции, не могут подрывать действие права ЕС на территории этого государства.
Парадоксально, но практика показывает, что зачастую национальные судьи скептически настроены по отношению к решениям собственных конституционных судов и предпочитают их обходить, используя для этого прямой диалог с Судом ЕС в виде запросов на преюдициальные заключения. Надо сказать, что и сам Суд ЕС немало сделал для того, чтобы национальные судьи согласились с таким искушением. Так, в недавних решениях по делам C-188/10, C-189/10 (Melki and Abdeli) и C-112/13 Суд ЕС открыто поставил под сомнение приоритет конституционного контроля в отношении национального законодательства, а в решении по делу C-416/10 (Križan) признал за национальными судами стран-членов ЕС право игнорировать те решения конституционных судов, которые национальные судьи считают противоречащими праву ЕС.
Позиция конституционных судов
Для конституционных судов такой откровенный монизм Суда ЕС стал неприятным откровением, и они достаточно давно начали выстраивать свою линию защиты. На сегодня своим настороженно критическим отношением к международному праву и праву ЕС наиболее известны конституционные Суды ФРГ и Италии, которые для этого избрали строго дуалистический подход. Так, Конституционный Суд Италии в своих решениях разработал и активно применяет так называемую доктрину контр-лимитов (конституционных пределов, в которых он будет допускать действие норм международного права в правопорядке Италии). Для этих целей КС Италии дал свое толкование ст. 11 итальянской конституции, появившейся первоначально для того, чтобы обеспечить участие Италии в ООН.
«Италия соглашается на ограничения (limitations) суверенитета, если это необходимо для обеспечения действия правовой системы мира и безопасности, при условии обеспечения принципа взаимности».
В ответ на провозглашение Судом ЕС доктрины приоритета права ЕС КС Италии в своих решениях по делам Frontini и Granital указал, что такие ограничения суверенитета не разрешаются, если они противоречат конституционному порядку или приводят к нарушению защищаемых конституцией прав человека. То есть КС Италии установил свой контр-лимит, как некие красные линии, за которые не должны заходить ни институты ЕС в своем нормотворчестве, ни Суд ЕС. До пересечения этих линии верховенство права ЕС над нормами национального законодательства (но не над Конституцией) будет признаваться и применяться итальянскими судами, после их пересечения уже нет.
Затем КС Италии распространил доктрину контр-лимитов на все другие международно-правовые обязательства Италии. Совсем недавно КС Италии использовал ее в своем решении 238/2014 для того чтобы признать неконституционность не только внутреннего закона, принятого во исполнение решения Международного Суда ООН по делу об юрисдикционных иммунитетах, но и вытекающее из ст. 94 Устава ООН обязательство Италии исполнить это решение (см. мой пост). В этом решении КС Италии указал, что основополагающие принципы конституционного порядка и неотделимых прав человека представляют собой предел для применения общепризнанных норм международного права и служат в качестве контр-лимитов при введении в правопорядок норм права ЕС и норм международного права.
Однако гораздо большую известность получила позиция КС ФРГ, также первоначально разработанная как реакция на признание Судом ЕС верховенства права ЕС. Так, КС ФРГ считает, что основаниями для отказа признавать верховенство права ЕС (и международных договоров) над национальными нормативными актами (но не над Конституцией) являются ultra vires решения институтов ЕС, а также несоответствие актов ЕС и решений международных судов «конституционной идентичности». Говоря о необходимости соблюдать обязательства по праву ЕС (и международного права в целом), тот же Конституционный Суд ФРГ исходит из того, что правительство в исключительных случаях не только может, а просто обязано не исполнять нормы права ЕС, если они противоречат основным положениям Конституции ФРГ.  
Разработка и заключение Лиссабонского Договора вызвали крайне острые дебаты по поводу рисков окончательной утраты национальной идентичности странами-членами Европейского Союза и стали причиной «эффекта домино» в виде появления целой серии решений конституционных судов большей части стран членов ЕС. В этих решениях конституционные суды стран-членов Союза, признавая в принципе приоритет права ЕС над национальным законодательством (но не над основными положениями конституций), устанавливали условия и пределы такого приоритета права ЕС, оставляя за собой право в исключительных случаях и при определенных обстоятельствах рассмотреть вопрос о неприменении актов ЕС в национальных правопорядках. Иными словами, признавая приоритет права ЕС над национальным законодательством, конституционные суды стран-членов ЕС предложили свои доктрины такого приоритета, который, по их мнению, должен быть относительным и условным. Это резко контрастировало с доктриной приоритета абсолютного, продвигаемой Судом ЕС. По-другому видят конституционные суды и источник такого приоритета права ЕС. Если для Суда ЕС это вытекает из особенностей правопорядка ЕС, то для конституционных судов этот приоритет права ЕС основан на положениях национальных конституций о членстве страны в ЕС (такие положения были внесены в конституции практически всех стран Союза).
Особые надежды в этом отношении конституционные суды возлагали на ст. 4(2) Договора, согласно которой Европейский Союз должен уважать национальную идентичность государств-членов, при этом в статье делается ссылка на основные политические и конституционные основы государства-члена ЕС. Эта статья вполне может быть использована конституционными судами как основание для проверки конституционности актов ЕС. При этом «национальную идентичность» каждый конституционный суд описывает крайне широкими мазками, как основы государственного строя, формы правления, демократию, верховенство права и основные права человека, оставляя себе пространство для дальнейшего маневра.
До недавнего времени конституционные суды избегали открытого конфликта с Судом ЕС, осознавая риски появления различных толкований одного и того же положения права ЕС, что вполне могло бы привести, по словам одних исследователей, к «конституционной какофонии», а по мнению других, к конституционной анархии.
Однако упомянутый выше напор Суда ЕС вынудил их перейти к если не в контрнаступление, то как минимум, к более выраженной позиции. Так, КС ФРГ в своем решении от 15 декабря 2015 г. в образцово-показательном порядке осуществил проверку конституционности Европейского Ордера на арест, который был выдан итальянским судом. Причем проверка Ордера на арест (и, соответственно, косвенная проверка нормативных актов ЕС на эту тему) была проведена именно по основанию соответствия национальной (конституционной) идентичности. Сам Ордер на арест был отменен, а вот акты ЕС проверку КС ФРГ прошли успешно. Показательны не только основание для проверки, но и выбранная для этого ситуация. Европейский Ордер на арест относится к одной из самых скандальных и больных тем в ЕС с точки зрения прав человека, причем именно этом вопросе позиция Суда ЕС является очень уязвимой (см. мой пост).
Однако латентное соперничество между конституционными судами и Судом ЕС грозит перерасти в полноценное столкновение после крайне спорного, можно даже сказать неудачного, и уж точно несвоевременного на фоне роста анти-ЕСовских настроений вынесенного в сентябре 2015 г. решения Суда ЕС по делу C 105/14 Tarrico. В этом крайне неординарном решении Суд ЕС отвечал на запрос итальянского судьи, рассматривающего дело о группе итальянцев, вовлеченных в 2004-2009 гг. в махинации с НДС (часть НДС идет в бюджет ЕС, поэтому вопросы администрирования НДС уже давно считаются лежащими в сфере права ЕС). Итальянское законодательство устанавливает весьма мягкий срок для привлечения к уголовной ответственности за такие преступления, и он в данном деле истекал в феврале 2018 г., что с учетом общей медлительности итальянского правосудия означало, что эти преступники никакого наказания не понесут. Итальянский судья предпринимает необычный ход (это снова к вопросу о двойной лояльности и об альянсе Суда ЕС и нижестоящих национальных судов) – он обращается с запросом в Суд ЕС с просьбой проверить соответствие таких сроков давности с правом ЕС! Цель запроса очевидна – получить разрешение от Суда ЕС на эти сроки не обращать внимания вообще в данном процессе. Самое удивительное в том, что он такое разрешение получил!
По мнению Суда ЕС, положения национального права в отношении сроков исковой давности, которые в итоге приводят к освобождению от ответственности за махинации, связанные с НДС, являются несовместимыми со ст. 325 Договора о функционировании ЕС, которая обязывает стран-членов ЕС бороться с незаконной деятельностью, затрагивающей финансовые интересы Союза. Раз так, то национальный судья обязан не принимать во внимание эти национальные положения о сроках привлечения к ответственности. И это несмотря на то, что такой ввод расходится с Конституцией Италии, а также с устоявшейся практикой КС Италии в отношении запрета на обратную силу норм, изменяющих положение обвиняемых к худшему, а также требований в отношении четкости и ясности уголовно-правовых норм. Решение Суда ЕС фактически посеяло хаос. Суды (и не только итальянские, с учетом erga omnes эффекта преюдициальных заключений Суда ЕС) остались без четких указаний, что в итоге надо применять – увеличенные сроки давности или вообще обойтись без них, раз они мешают привлекать к ответственности негодяев, замахнувшихся на самое святое – бюджет ЕС. Кстати, на фоне этих рассуждений Суда ЕС наш КС РФ с его толкованием трехлетнего срока привлечения к налоговой ответственности в деле ЮКОС смотрится недопустимо мягким (хотя ЕСПЧ и оценил это в 1,8 млрд евро).
Практически немедленно после вынесения Судом ЕС этого решения в КС Италии поступил запрос от двух итальянских судов с просьбой проверить его конституционность решению с точки зрения уже упомянутой выше доктрины контр-лимитов. Надо отдать должное хладнокровию конституционных судей – они решили в духе конституционного сотрудничества, а не подчинения дать Суду ЕС возможность самому исправить очевидную ошибку. Для этого КС Италии в третий раз за всю свою историю решил обратиться в Суд ЕС с запросом прояснить смысл решения по делу Taricco. На самом деле это есть ни что иное как настоятельная просьба Суду ЕС свое решение пересмотреть.
Итак, мяч на стороне Суда ЕС. Посмотрим, что в итоге возобладает – позиция Суда ЕС, который видит ЕС как квази-федерацию в развитии, где независимым конституционным судам отводится все меньше и меньше места, или подход конституционных судов, которые настаивают на конституционном диалоге и сотрудничестве, исходя из того, что для них ЕС это союз 28 суверенных государств. Исход этого противостояния будет очень важен для понимания логики взаимоотношений нашего КС РФ с ЕСПЧ и другими международными судами.

________________________________________

[1] Case 106/77 Amministrazione delle Finanze dello Stato v Simmenthal SpA (Simmenthal II) [1978] ECR 629 para. 17
[2] Case 11/70, Internationale Handelsgesellschaft mbH v. Einfuhr- und Vorratsstelle für Getreide und Futtermittel [1970] ECR p.1134

Поделиться в социальных сетях

Хотите получать сообщения обо всех важных
новостях и событиях на нашем сайте?